习近平总书记关于“四个机关”的重要论述，丰富和拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求，深刻回答了什么是人大、建设什么样的人大、怎样发挥人大职能作用等重大理论和实践课题，为新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作、加强人大自身建设指明了方向、提供了遵循。那么，什么是人大“四个机关”，其内涵是什么？它们之间有什么关系？“四个机关”有哪些目标要求？如何建设“四个机关”？这些问题需要我们进一步分析和共同探讨。
一、“四个机关”的概念和内涵
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人大 “四个机关”是指：政治机关，权力机关，代表机关，工作机关。
首先，人大是政治机关。在我国，共产党是执政党，是领导各项事业的核心力量。党对人大工作的领导，主要是政治、思想和组织领导。坚持党的领导是人大工作的首要政治原则。各级人大及其常委会坚持正确的政治方向，核心是坚持党的全面领导，服从服务于党和国家工作大局，保证党的理论、路线、方针政策和党的决策部署在人大工作中得到全面贯彻和有效执行。
其次，人大是国家权力机关。全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方各级国家权力机关。人民正是通过作为各级国家权力的各级人大来行使管理国家的权力的。宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会处在权力设计的最顶端，是国家整个政权体系的重要组成部分，是实行人民代表大会制度的直接承担者。
其三，人大是工作机关。工作机关是相对于职责而言的，即宪法和地方组织法赋予县级以上地方人民代表大会常务委员会14项职权，主要有监督权、决定权、任免权等。地方人大及其常委会是处在社会主义民主法治建设第一线。根据人大的职能定位，与国家行政、监察、审判、检察机关一样，肩负的任务繁重，同样面临着并且必须进行大量的、经常性的工作，这是由人大的职能定位决定的。
其四，人大是代表机关。宪法第二条第一款规定中华人民共和国的一切权力属于人民，第二款规定人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这规定了人民行使国家权力的方式，换句话说，人民行使国家权力和管理国家事务，不是直接的、采取公民公决的方式，而是以选派代表组成各级人民代表大会来行使。全国和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大由人大代表组成，通过各种方式，密切联系人民群众，积极反映人民群众的意见，凝聚人民群众的智慧，以真正代表人民的利益和意志。人大是代表机关，这是人大的根本属性决定的，区别于任何其他机关。
二、“四个机关”的关系定位
四个机关”的定位要求，是一个系统全面、逻辑严密、贯通衔接的整体。
1、政治机关的定位体现了人大的政治属性，要求人大旗帜鲜明讲政治，把党的领导贯穿于人大工作各方面全过程，确保通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。
2、国家权力机关的定位体现了人大的民主属性，要求人大坚持国家一切权力属于人民，支持和保证人民当家作主，发展全过程人民民主。
3、工作机关的定位体现了人大的法治属性，要求人大全面担负宪法法律赋予的各项职责，推动全面依法治国，实现国家各项工作法治化。
4、代表机关的定位体现了人大的人民属性，要求人大牢固树立宗旨意识，始终同人民群众保持密切联系，为人民用权、为人民履职、为人民服务。
从本质上讲，“四个机关”充分体现出人大机关的政治属性、民主属性、法治属性、人民属性。这一表述突出了人大的使命作用，具有鲜明时代性和实践性，主要体现在：
一是强调了人大工作政治性和人民性统一。人大及其常委会是权力机关、工作机关、代表机关，它首先是政治机关。对于人大而言，政治性始终是第一位的，这一点上人大与其他国家政权机关并无二致。同时人大代表人民行使国家权力，履职过程必须紧紧依靠人民、为了人民、忠于人民。因此，为民用权和为党尽责是高度一致的，各项工作都要务求取得党和人民满意的效果。
二是强调了权力和责任一致。人大的权力源于人民，经由宪法法律赋予，既是无尚的权威，也是崇高的责任。权力和责任是一体两面、不可分割的。当前人大工作存在短板的一个重要原因，就是实际履职与法定权力有所脱节，担当作为与职责要求不相匹配。因此，新形势下，必然要强调依法全面履行职责，切实行使立法权、监督权、决定权、任免权，用责任约束权力、推动权力行使，真正做到对党和人民负责，受社会公众监督。
三是强调了工作质量和履职成效并重。把“四个机关”建设落到实处，是权力机关由虚入实的关键。国内外复杂多变的环境，我国主要矛盾的变化，人民群众对民主法治公平正义的更高需求，都要求人大及其常委会以实实在在的工作实践和业绩，推动解决发展不平衡不充分问题。从这点看，“四个机关”建设涉及到了微观层面，就是要进一步完善人大及其常委会的组织制度、工作制度、议事规则，做到有法定职责、有工作目标、有严格程序、有扎实举措、有实际成效，从而系统推进人大各项工作。
从根本上说，“四个机关”建设是不可分割的整体，它们之间既有区别又相互统一。“政治机关”“权力机关”侧重于性质定位，“工作机关”“代表机关”侧重于职责要求。从法律性质来说，人大是“国家权力机关”，是“党领导下的政治机关”；从职能上来说，人大是“担负宪法赋予的各项职责的工作机关”，是“同人民群众保持密切联系的代表机关”。 建设“四个机关”共同反映了新时代人大及其常委会建设的新目标、新任务。
三、建设“四个机关”的目标要求
“四个机关”建设的核心要义是坚持党的领导。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，集中体现了国家政权的根本性质和国家活动的根本原则。
“政治机关”，要求我们要更加旗帜鲜明、坚定不移地坚持党的领导，主动接受同级党委领导，确保人大工作始终保持正确的政治方向。“国家权力机关”，要求我们要更加践行全过程人民民主理念，充分发挥民主主渠道作用，更好支持和保证人民当家作主。“工作机关”，要求我们要更加扎实做好立法、监督、决定等工作，推进中央及省、市委决策部署落细落实，保证党领导人民有效治理国家。“代表机关”，要求我们要更加积极支持和保障人大代表依法履职，完善“两个联系”的平台和机制，使人大各项工作始终站稳人民立场、维护人民权益。
“四个机关”建设的本质要求是行使好好国家权力，实现人民当家作主。人大是最高权力机关，人民代表大会制度是人民参与管理国家事务、当家作主的重要途径和最高实现形式，实现了形式民主与实质民主相统一、程序民主与实体民主相结合、选举民主与协商民主相促进，是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主政治制度。
建设“四个机关”，就是要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发展全过程人民民主，充分保障人民当家作主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民权利和利益，实现人民意志和利益，保证国家统一有效地组织各项事业、推进各项工作。
“四个机关”建设的重要抓手是代表工作，根本目的是依法履职担当。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。建设“四个机关”，就是全面贯彻依法治国基本方略，发展社会主义民主政治，在法治轨道上更好地发挥人民代表大会及其常委会的作用。对于地方人大及其常委会而言，要忠实履行宪法法律赋予的各项职责，保证宪法、法律和行政法规以及上级人大及其常委会决议得到遵守和执行，依法行使好立法权、重大事项决定权，依法行使选举权和任免权，依法行使好监督权，就是要不断强化监督职能，加强代表工作，推进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法。
四、如何建设“四个机关”
“四个机关”建设是一个密切联系、有机统一的系统工程，需要一体落实。建设政治机关是统领，权力机关是责任，代表机关是任务，工作机关是目标，这四者共同构成一个有机整体，体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。
各级人大要把“四个机关”建设放在突出位置，在人民代表大会制度实践中，更好地发挥国家权力机关基础作用，推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展，充分彰显社会主义民主政治的优越性。
一要建强政治机关，充分体现人大的政治属性。要带头忠诚拥护“两个确立”，坚决做到“两个维护”，确保人大工作正确政治方向。常委会党组要全面履行领导责任，发挥好把方向、管大局、保落实的领导作用。要认真学习党的路线、方针、政策，坚持用党的最新理论成果武装头脑、指导实践、推动工作。要紧紧围绕党委工作大局履职尽责，认真落实请示报告制度，结合人大职能，常态化开展对重点工作、重大项目、重要决定的全过程监督检查，不断提升人大工作的政治效果。
二要建实国家权力机关，充分体现人大的民主属性。要建立人大主导立法的机制，坚持紧扣大局、问题导向、着眼急需、突出地方特色，开展重点领域、新兴领域立法。要建立听取和审议“一府一委两院”年度专项工作报告制度，每年选择若干重点工作和涉及群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，实施依法监督，正确监督，有效监督。要强化工作措施，建立重大专题调研、专项视察报告的跟踪问效机制，切实推动问题有效解决，着力做好调研视察和审议监督的后半篇文章，增强工作实效。要健全财政计划、重大事项和项目的初审机制，提前专题听取主管部门的专项报告，邀请相关领域专业人大代表以及监委、财政、审计等监督部门负责人和专家共同参与初审工作，听取各方面意见和建议，提升人大履职的质量和水平。
三要建优工作机关，充分体现人大的法治属性。要强化人大机构设置，完善组织运行机制，发挥现代信息技术在人大及其常委会行使职权、服务代表、联系群众等方面作用，提高办事效率，全面推动数字技术与人大立法、监督、决定、任免、代表工作和社情民意收集深度融合。要综合运用听取审议专项工作报告、开展执法检查、专项工作评议、专题询问、视察调研、票决测评、质询等方式和手段，通过任前法律考试和任职承诺制度，组织任职人员参加宪法宣誓，加大对“一府一委两院” 及其部门和人大常委会任命的国家机关人员的监督，定期开展部门工作评议和干部履职评议，加强对人大及其常委会作出的决议决定贯彻实施情况的监督检查，督促和保证人大及其常委会作出的决议决定得到有效执行，推动工作提质增效。
五要建好代表机关，充分体现人大的人民属性。要健全和严格落实常委会组成人员联系人大代表和人大代表联系选民工作机制，经常性邀请人大代表参加立法调研、执法检查、专项监督、专题调研等活动。要健全人大代表列席常委会会议机制，每次邀请若干名熟悉相关领域或者提出相关议案建议的代表列席常委会会议。要健全人大代表联系人民群众机制，优化代表小组活动，常态化组织人大代表到人大代表联络服务站点开展活动，听取群众诉求，反映社情民意，做到“民有所呼、我有所应”。 要强化代表履职保障，抓好代表履职培训，完善代表公开承诺、履职登记、接待选民、向选民述职等制度，创新代表履职形式，提升履职效果。要创新代表建议办理交办、督办、考评机制，通过监督检查、满意度测评、表彰奖励、跟踪问效等形式，提高建议办理质量。
作者：张天科（陕西省宝鸡市金台区人大）
编辑：马宁
